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在此基础上，党政联合发文应按照政治与法律各自独立的双轨制备案审查标准，完善以党章为根本的党内法规制度体系与以宪法为核心的国家法律规范体系。

（六）行政救济编——新技术证据的运用规则 在救济编中，主要需要处理数字政府对于行政复议和行政诉讼的影响，其核心包括诉讼程序数字化、新技术证据等问题。[38] 马颜昕：《自动化行政方式下的行政处罚：挑战与回应》，载《政治与法律》2020年第4期，第144-145页。

[19] 在数字政府时代，仍然需要相对稳定的普适性的基础规则。[56] 应松年：《当代中国行政法(第三卷)》，人民出版社2018年版，第752-776页。[66]因此，在行政程序中适用自动化决策这样的智能化程序时要格外谨慎。在总则编中首先应当明确数字政府建设中产生的各类行政活动的数字化，仍然属于行政权的行使，并不因为数字技术的运用而脱离行政法原则与行政法规则的约束。3.数据资源的经营者，政府掌握大量的公共数据，对公共数据进行开放和开发利用，成为重要的数据一级市场供应者。

此时需要继续解决的是可行性问题，也就是行政法典是否可以处理好数字时代的创新与稳定冲突的问题。这部分内容本文将在下一章具体内容部分予以详细探讨。但是该联合发文用于指导政府行政部门开展城中村拆迁安置工作，影响到拆迁户的基本权利和义务。

根据我国《宪法》第2条第1款的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。首先是来自党内系统的监督，党组织的行为要遵守党务行为规则，党组织制定的文件要符合党内法规和规范性文件的要求。政治机构与行政机关的权力运行依旧遵循政治逻辑与法律逻辑，两套权力系统的监督模式分别适用党内监督与行政监督，于是就形成政治与行政分工负责的监督格局。由此，《党政机关公文处理工作条例》与《党内法规制定条例》共同构成党政联合发文的正当性基础。

（一）双轨统合的正当基础：坚持依法治国和依规治党的有机统一 为了推进党政联合发文的法治化，建立党政联合发文备案审查系统的双轨统合机制，不仅可以避免党政两种属性的规范制度内容的不一致，而且能够有效推动党组织依规治党与政府依法行政协同发展，符合中国特色社会主义法治体系建设坚持依法治国和依规治党有机统一的系统思维。2019年中共中央修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）第13条第2款规定：制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。

可见，政治系统与法律系统在充分发挥各自专业职能的基础上，将党政联合发文分别纳入各自系统中进行监督，可以有效解决党政联合发文在不同系统中的协调统一问题。依职权审查又称为主动审查，是指备案审查主体按照法律规范的职权要求，将行政规范性文件主动报送备案审查。而是否明显不合理，需结合实际情况，根据实践中具体的个案情形进行综合判断。例如，在佛山市南海区狮山镇人民政府与欧玉龙行政处理决定纠纷案中，狮山镇人民政府主张依据中共佛山市南海区委员会与区政府联合印发的南发〔2008〕11号文件认定非婚生子女不应具备农村集体经济组织成员资格，法院认为政府所依据的党政联合发文对被上诉人权益的限制超出了《广东省人口与计划生育条例》的规定，与上位法相冲突，不应予以适用。

最后，多元备审主体之间的沟通协商机制是具体的操作程序。国家意志的表达与执行之间的不协调可能导致政治瘫痪，实际的政治需要要求国家意志的表达与执行必须保持协调一致。混合性党规说主张党政联合发文是党内法规与国家法律一体化的外在载体，是党内法规中一种特殊的混合性法规。既然党政联合制发的规范性文件应受到人民的监督，那么在党政联合发文的多元备案审查系统中，由人大常委会主导党政联合发文备案审查的协调程序就具有合法性基础。

党作为政治组织，行使领导权和执政权，党组织制定的规范性文件必然反映政治诉求和体现政治属性。（三）制度逻辑：党规系统与法律系统的双层监督依据 在我国法治体系中，对规范性文件的监督一般遵循与规范的制定体制和文本性质相一致的逻辑。

超越权限是指规范性文件制定机关超出自身职权的界限范围，对法律未授权的事项作出规定。其中，习近平法治思想是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南，对于完善中国特色社会主义法治体系具有重要指引作用。

在横向上，涵盖党的纪律检查机关、党委（决策）议事协调机构、党的工作机关、党委直属事业单位以及党组（党委）。下位法违反上位法的实质是不同位阶之间的规范冲突，认定标准是党政联合制发的规范性文件与上位法律规范针对同一事项的规定相抵触。党内法规是管党治党的重要依据，依规治党是建设社会主义法治国家的必然要求和有力保障。相抵触分为直接抵触和间接抵触，前者是指违反上位法的具体条文，后者是指违反上位法的立法目的、基本原则和精神。政治规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，需长期坚持并自觉遵守。备案审查是维护社会主义法制统一的重要制度安排，只要是规范性文件的制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件就都应纳入人大备案审查范围，实现备案全覆盖。

全面依法治国作为一项事关党和国家事业发展全局的系统工程，必须在党的领导下统筹谋划。宪法是国家的根本法，在一国法治体系中具有最高法律效力，是整个法治体系的价值基础和规范依据。

尽管党政联合发文在制度层面具有规范依据，但是在实践运行中却出现法治监督壁垒。其中，党的政治纪律是党首要的和根本的纪律，全党上下必须坚决服从。

（一）政治标准：以党章为根本的党内法规制度体系 政治标准是党政联合发文备案审查的首要标准，旨在保证党政联合发文备案审查工作的正确政治方向，确保实现党中央政令畅通、令行禁止。而且全国人大及其常委会作为代表人民行使权力的最高权力机关，具有监督宪法和法律实施的最高权威。

在审批阶段，党政联合发文应提交专门的法制机构进行事前审核，通过民主集体讨论与相应的会议审议批准。我们党作为马克思主义政党，有着鲜明的政治理想和政治立场，其中最根本的一条就是坚持中国共产党领导和中国特色社会主义制度。党的全国代表大会是党的最高领导机关，其通过的党章具有最高效力，是党的根本大法。再次，审查党政联合发文是否同党中央重大决策部署相符合。

《宪法》第5条第4款规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。对于党内法规性质的联合发文的合规性审查，首要任务是明确党内法规制度体系的效力层级。

3.合理性审查 合理性审查，又称适当性审查，主要是审查党政联合发文的内容是否适当，对行政裁量权的行使是否合理进行审查。党政联合发文具有双重属性，在权力性质、治理功能、调整范围与规范属性等方面均体现了党政双方的意志。

相抵触标准更多地表现为下位法的规定不符合上位法的立法目的，主要是审查党政联合发文的立法目的是授益性立法还是侵益性立法：若是前者，则可在更宽泛的范围内授予公民权利或者减轻义务。显然，双重属性说更具合理性，党政联合发文的监督逻辑也应建立在党政联合发文的双重属性基础上。

在适用对象上，党规以党组织和党员为规制对象，国法以各类政治和社会主体为规制对象。尽管《监督法》第30条规定县级以上地方各级人大常委会均有权审查本级人民政府的规范性文件，但是根据《立法法》第72条与第99条的规定，省级人大常委会才有权处理与宪法相抵触的规范性文件。在党政联合发文的多元备案审查过程中，只有充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能实现各个备案审查系统的有效分工，推动依规治党与依法行政有机统一。在党政联合发文的常态化治理中，一方面，要确保党既依据党内法规管党治党，又依据宪法法律治国理政。

执政党通过对政府体系的全面融入，将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向植入政府体系中，促进政治与行政的双轨统合。《中国共产党党内监督条例》第5条规定，党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一。

于是，在党政联合发文有效规制党内事务和党外事务的过程中，通过党内监督和党外监督的有机结合，实现党政联合发文的规范化发展。为了强化对党政联合发文的政治监督，中央办公厅等党内机关专门负责审查党政联合制发的规范性文件是否符合党的指导思想、基本方针、决策部署、政治纪律等原则性要求，是否符合党内法规范文件的制定权限、程序以及上位党内法规范文件的内容等制度性规定。

另一方面，通过行政机关的规则之治，服务于法治政府建设，提高行政执法水平，保障国家治理安定有序。行政机关作为国家公权力机关，行使行政权力、执行国家意志，其参与制定的规范性文件需体现行政性质。